一、基本案情

2000年1月3日，吴某与某县土地局签订了一份《国有土地使用权有偿出让项目用地合同书》，合同约定，某县土地局将坐落于某县内，面积为11亩伪土地出让给吴某，地价每亩21万元，总计地价款231万元，由吴某开发，建造一个民办学校。吴某对该ll亩土地三通一平后，又以每亩30万元的价格转让给韩某。韩某支付了相应款项后，办理了土地使用权转让登记手续，将该片土地开发成商品房。后该县土地局发现韩某变更了合同规定的用途，要求收回该土地，或者要求韩某每亩补偿出让金10万元。为此引起纠纷。

二、律师分析

（一）本问涉及土地使用权出让问题。

所谓国有土地使用权的出让，是指国家以国有土地所有人的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，土地使用权的出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

由此可见，国有土地使用权出让合同就是指作为土地所有人代表的国家土地管理部门与土地使用者之间订立的，由一方向另一方移转一定期限的土地使用权，另一方交付土地使用权出让金的协议。这种合同属于双务、有偿合同，必须以书面方式订立，而且土地使用权的使用人还必须在法定期限内进行登记。国有

土地使用权出让合同当事人的义务包括出让人的义务和土地使用权人的义务。

出让人的义务主要是：（1）交付土地；（2）保证土地使用权人取得权利；（3）对土地的瑕疵负担保义务。

土地使用权人的义务主要是：（1）缴纳土地出让金；（2）依合同约定的条件使用土地；（3）依法律规定的期限使用土地。

本案中，某县土地局代表国家与吴某签订土地使用权出让合同，该合同意思表示真实，当事人具有缔约能力，且内容符合法律规定，因此，该合同属于有效合同。

在理论上，土地使用权出让合同是属于民事合同，还是属于行政合同，尚有不同看法。一种观点认为，从土地使用权出让金看，它不是土地使用权的商品价格，而出让方并非单纯追求收取最高的土地使用权出让金，而是要考虑行政管理的目的，确定收取出让金是一种管理手段，从发生争议时的解决方式看，出让方可以直接根据法律规定采取单方措施，如收回土地使用权等，因此，土地使用权出让属于一种行政行为，土地使用权出让合同是一种行政合同。

另一种观点认为，土地使用权出让合同属于民事合同，其理由如下：

（1）国家机关因参与的活动不同，而其身份不同，但国家机关以管理者的身份出现时，其主体属性不为民事主体，但当国家机关参与民事活动时，其主体属性为民事主体。在土地使用权出让合同中，土地管理部门代表国家以土地所有人身份与土地使用者订立合同，是以民事主体的身份与其他民事主体从事交易行为，他们之间的关系为平等主体之间的民事关系。

（2）土地使用权出让合同中，土地管理部门确实享有一些特殊的权利，如提前收回土地，监督土地使用等，但这些权利并非行政权力，因为，土地使用权出让之后，国家并不丧失所有权，作为所有人，国家机关当然有权监督土地的使用情况。

（3） 土地出让金不是一种管理手段，而是土地使用权的商品价格。出让金的数额并不完全由出让方确定，而是通过拍卖、招标或双方协商的方式确定。

至于土地使用权出让合同是属于物权合同，还是债权合同，理论上也有不同看法：一种观点认为，土地使用权出让合同与买卖、租赁合同无实质性区别，属于债权合同。另一种观点认为，土地使用权合同的订立，是使国家所有权的权能分离，将使用权从所有权中分离出来，由使用人享有，土地使用权的性质是物权，而不是债权，因此，属于物权合同。

（二）本问涉及土地使用权转让问题。

所谓国有土地使用权的转让，是指土地使用人将土地使用权以合同方式再转移的行为。土地使用权人有权以买卖、互易、赠与等方式转让以出让方式取得的国有土地使用权。以划拨方式取得的国有土地使用权，在办理了土地使用权出让手续并交纳土地出让金后可以转让。可见，土地使用权转让行为包括买卖、互易、赠与及其他合法方式。

国有土地使用权的转让具有下列特点：

（1）国有土地使用权的转让是一种权利的转让，而不是实物的转让；

（2）权利和义务要一体转移；

（3）土地使用权与地上建筑物的所有权一并移转；

（4）新的用地人通过转让方式获得的土地使用权，只能是出让合同规定的土地使用权出让期限，减去原用地人已经使用过的期限的剩余期限的土地使用权。

土地使用权转让应当符合的条件是：

（1）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书。土地使用权人未缴纳全部土地出让金，不得转让土地使用权；

（2）按照出让合同约定进行投资开发。属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上；属于成片开发的，形成工业用地或者其他建设用地条件；

（3）改变土地用途的转让，必须经国家土地部门同意并办理有关手续；

（4）转让国有土地使用权，必须由接受转让的自然人、法人履行原土地使用权出让合同的未尽义务。

本案中，吴某取得土地使用权后；将该块土地使用权转让给韩某，并办理了登记手续，应认定为韩某已经取得了该块土地使用权。

（三）本问涉及代表土地所有人的土地管理局管理和监督义务问题。土地使用权人取得土地使用权后，应依照合同约定对土地进行开发，不得擅自变更土地的使用用途。土地使用权人需要变更土地用途的，应当经过土地管理部门的批准。

本案中，吴某通过土地使用权出让合同取得的土地使用权是用于建造民办学校，其土地使用权的出让金是较低的。韩某从吴某处取得土地使用权后，应继续履行吴某对该土地的开发义务，按照该土地的使用用途建造民办学校，现韩某变更了该土地用途，未经土地管理部门审批，故土地管理部门依照土地管理法的相关规定，有权要求韩某补交相应的土地出让金，或收回土地使用权。